中央教科所科研处副处长 杨润勇

  针对论坛的要求，我把一些相关的论点、假设、所感、所悟，归纳成了几个问题，跟大家探讨。
  第一，《规划纲要》中关于教育体制改革的内容
  《规划纲要》中关于教育体制改革的内容主要有以下三个方面：第一就是中央向地方放权，这个观点表现在进一步明确各级政府的责任。放权越多，地方教育政策的权力空间会越大。中央的责任就是宏观的，政策方面、规划方面、试点实验方面、改革方面，地方就是协调政治、经济、社会，科学配置人事物财等资源，做好地方的教育工作服务。第二是政府向学校放权。《纲要》里边提到政校分开，政府是保障者、构建者、提供者、维护者，那么学校办学的事情应该是由学校来做。第三是转变教育管理职能。
  第二、区域教育就是地方教育
  区域教育的内涵就是要考虑区域教育的特殊性和差异性，在这里面要考虑到行政区域的调控能力以及区位影响。这句话的意思就是说区域教育就是地方教育。这个区域显示出了强劲的行政区划的特征。现在，教育从全国来讲是统筹的，但是具体到各地区就是分行政区域来推进的，一定时期内一个区域内的政治、财政体制，必然会对整个教育的发展方向产生巨大影响，因此要规定它的责任，明确界定它的目标。就目前来看，我们的各个地方、各个层级的地方教育都呈现了不同的特色。因为是分区域推进，河北省张家口的某一个县跟邯郸市的某一个县相比肯定是不一样的，原来的历史，经济基础，都不同，因此区域教育肯定它的差异性，或者独特的风格，有其必然性。
  第三、地方教育政策及其研究在当代中国至关重要
  教育政策不是红头文件，教育政策是有层级的，特别是教育体制改革以后，层级性越来越重要。国家有国家的教育政策，地方有地方的教育政策，这两个既是整个体系内部，地方的教育政策当然要遵从国家教育政策，但是我们自己一定有自己独特的东西。另外，教育政策也是一个过程，是制定执行的过程。
  关于区域教育政策系统服务的形成。1985年之后，特别是2001年管理体制落实之后，县级教育行政部门就要统筹县里的义务教育发展，既要执行国家教育政策，又要地方自己制定政策，我们地方教育系统有制定和执行的功能，合在一起变成了比较完善的政策系统。地方教育有了政策主体，就逐步形成了完善的系统。
  为什么地方教育政策及其研究至关重要呢？一个是地方教育政策引领地方教育的发展，我们国家非常大，差别也非常大，区域之间的不均衡状况非常严重。在这样的情况下，不能仅仅靠国家政策的目标，比如说《规划纲要》，因为规划本身也是分层级来安排，分区域来安排各地的区域教育发展的；第二是地方教育政策把国家的政策目标变成现实。国家的教育政策再好，也都得靠地方具体的教育政策来落实、来完成；第三，地方教育政策与国家教育政策相比有独特性，独特性的背后是它利益独到的地方。
  地方教育政策的规律主要表现在以下几个方面：第一是不同区域的教育政策行为，既趋同又有差异；第二，地方教育行政部门目前的体制是首长负责制，教育行政部门在地方教育过程中起着关键的作用，我讲讲行为的特殊性，我们制定的政策和执行的政策主体往往是一致的，我们制定我们执行。我们制定我们执行就会出现非常特殊的情况，我原来在论文研究里边搞了一个循环论，因为时间关系我没法讲清楚。但是不管怎么说，自我制定政策、执行政策，肯定有特殊的情况在里面。而制定政策是谁在制定呢？主要是我们教育行政部门在起作用。
  第四、政策行为与管理的关系
  首先要确定它们是有区别的，而且区别很大。从客观对象的范围来讲，政策行为如果用一个词概括就是带有战略性的管理，就是本区域内一定时期的重要任务，或者有全局影响的东西。而管理行为就不一样了，整个地方教育里边的人财物事都要管，它们的范围是不一样的。第二从行为的主体上来看，政策行为是综合性的主体，县委县政府，包括教育行政机关，合在一起构成了综合性的政策主体。而地方教育管理，一般是地方教育行政机关。第三就是它们之间的交叉性。政策设定是战略的范畴，也是我们教育管理的范畴，毫无疑问两者是有交叉的，这种交叉性是自然的交叉，我认为没有必要把它分得那么细，从政策的视角看管理也是非常有意义的。第四，管理行为是对教育政策的一种应对，是对政策行为的一种应对。政策在前面，管理行为在下面，政策为管理确定了方向，反过来管理行为不断丰富充实政策，因为它们俩是有交叉和相辅相成的。这就是地方教育政策行为的特殊性，一方面区域之间它有一定的关系，另一方面就是政策主体有一些问题，第三方面跟管理是有一定的区别的。
  第五、县域教育政策主体问题，这是一个特殊的群体结构。
首先是县委，县委在县域的管理中是政策的领导核心，其主要职能是把握大政方针，具体事务一般委托给教育行政部门来管。另外县政府跟教育行政部门有比较直接的关系，因为我们是它的一个职能部门；第二是县级教育行政部门。它代表县委县政府，因此在很多的政策出台、执行的过程当中，县级教育行政部门都起了非常关键的作用。教育局上受命于县政府，又接受上级教育行政部门的指导，同时接受政协人大的监督，横向跟其他的教育行政部门也有一些关联，是协同的关系，对下还要贯彻，因此县级教育行政部门是一个非常关键的政策主体。在地方教育政策里面至关重要，承上启下；第三点就是县级教育局长非常特殊，由于目前教育行政部门实行首长负责制，在首长负责制下，教育局领导是领军人物，对各类教育事务有很大发言权。
  第六，地方教育政策行为中的一些偏差现象
  地方教育政策行为无非是制定和执行的行为，随着国家的放权，地方教育政策行为里边，制定行为逐渐增多，这样就出现了基本的偏差现象。偏差行为就是与国家政策不符合，与地方实际不符合，还有一些消极影响的政策行为。第一个偏差行为，就是在地方教育政策行为中自我选择性行为逐渐增加。教育局长说的话在地方就是政策；第二是非程序化的行为。由于现在教育法还在完善，没有法就依靠政策，如果政策也不完善就没有什么依靠了。我们政策不管是制定还是执行过程中，有的时候是人治的，可能是局长、可能是县长、可能是县委书记，县一级的领导可以有自己的方式，最基本的就是要走程序化，而现在非程序化运作比较普遍，这是我们力求避免的。为什么呢？因为现在社会价值观越来越多元化，人民大众思想也很活跃，这样做很有可能造成教育环境的混乱。第三是地方教育政策行为被动而为的现象凸显。第四是行为方式简单化、武断化。
  第七，地方教育政策行为的优化
  地方教育政策行为的优化主要有几个具体方式，一是教育评估社会化。让第三方，而不是政府、学校来进行评估，第三方是相对独立的；二是重大政策咨询制度化、形式多样化。这里的制度，而不是简单走形式，而是要把它形成一种制度，有决策就有咨询，而且这个形式要多样化。最后是关于优化地方教育行为的现实思考。第一，优化政策机构，首先要成立必需的咨询机构，因为从政策角度看管理机制，它缺乏咨询和信息、监控机制；第二是优化主体素质，地方教育行政部门的领要树立正确的科学的政策理念，避免偏差行为；第三是优化行为过程，行为过程首先是按照政策科学的原理健全程序，然后再把程序法制化，最后还有严格依法执教。