转型期高职院校发展面临的主要问题与政策建议——基于学院40期高校（高职）领导干部进修班研修成果
发布时间：2011年11月24日
2011年10月8-11月7日，国家教育行政学院举办了第40期高校领导干部进修班。研修班的学员来自全国30各省、市、自治区120余所高职院校，约70%的院校属于示范或骨干高职院校。研修期间，学员们按照学习要求提交千字文、学习心得和政策建议，撰写学习简报30期；学院根据进修班研讨和座谈内容撰写两期研究性简报。根据部领导和相关司局指示，为更好反映当前高职院校发展中面临的突出问题和学员的政策建议，学院组织专业力量将学员在学习期间提出的问题和建议进行梳理，现将内容做如下综述。
一、高职院校发展面临的突出问题
学员们认为，高职院校发展面临的突出问题是经费投入体制、高职院校管理体制和职业教育体系。据不完全统计，本次提交的书面意见和建议100余条，其中经费问题约占建议总数的40%以上，管理体制约占30%，高等职业教育体系约占10%，其他问题占20%。
（一）关于投入体制问题
随着高等职业教育的快速发展，办学经费不足的现象十分普遍，严重制约着高等职业院校的可持续发展和内涵建设。
1、问题思考
第一，经费不足，配置不均衡。大多数高职院校由原普通中专学校升格而来，办学经费的财政拨款实行包干的行政事业费，财政拨款几年甚至几十年不变，即使有所增加，但增加不多，不能跟上社会发展和物价升高的步伐，故办学经费严重不足。由于经济、地域等方面的差异，经费不足的程度不一：从区域来看，经济发达的东部省市好于中西部省市。例如，有些高职新校区建设投资有拨款数亿乃至十多亿，而有的只有千万元。从教育体系来看，与普高相比，高职拨款低于普高；与中职相比，政府更关注中职，用于职业教育的30%城市教育附加费主要流向中职。公办高职院校经费投入不足，影响了学校基础设施改善、教师队伍的稳定和教育质量的提高。
第二，生均经费标准未落实。1996年颁布的《职教法》明确规定，政府要制定职业学校学生人数平均经费标准，但执行这项规定的却很少，各地主要按照事业单位标准对高职拨款。采取生均拨款的地方，高职生均拨款标准低于本科标准，即使加上学生的学费也不能弥补生均培养成本。从整体上看，各地落实生均经费标准的差距很大，有些高职年生均拨款三万，有的基本没有。
2、政策建议
第一，加大政府化解高校债务力度。高校债务是适应高等教育大众化发展，扩建高职院校而形成的历史问题，高职教育是准公共事业，政府投入是主体。因此，高职院校的债务不应由高职院校及其教职工负担，而应由政府承担主要责任。目前很多省份都已经开始化解高校债务，但是有些学员希望再加大力度。例如，安徽省已经启动高校债务化解工作，但是计算的口径是2009年底高校的银行贷款，其他债务一概不计，而有些学院当时在银行的贷款债务仅占总债务的30%，不能完全解决高职院校债务问题，希望加大化解高校债务的力度。
第二，增加中央对高职院校的投入。高职院校服务于地方经济发展方式转变和产业升级，在为建立现代产业体系输送高端技能型人才方面发挥重要作用。高职院校的人才培养注重校企合作、工学结合、实训实习，人才培养成本高于普通本科院校。因此，学员们建议在《职教法》修订时，应明确规定政府对高职教育有更多的投入，以改善其办学条件，增强办学实力，保障高职教育的健康发展；建议财政部设立“中央支持地方高职院校建设与发展”专项基金。地方高职院校以项目的方式向中央财政部申请专项建设经费；把办学质量、国家需要、艰苦行业等因素列入财政拨款的依据，对一些国家紧缺的特殊专业可以考虑减免学费甚至免收学费。
第三，逐步实行与本科一致的生均经费拨款标准。大家建议地方政府落实主体责任，制定生均经费标准并足额拨付，在投入机制上采用“法定标、省统筹、中央资助”原则，即《职教法》确定生均拨款标准，或由教育部根据社会经济情况及教育规律，定期发布高职院校最低生均拨款数额，各地参照执行；职业院校生均拨款不低于普通本科生均标准并保证高职经费投入随财政收入增长和增长；省级人民政府进行统筹，有条件的地方先行先试，条件不成熟的地方可以分区域逐步完成；中央财政加大对欠发达及贫困地区高职教育投入，提高高职教育农林矿专业帮扶力度；实行职业教育投入的地方主要领导问责制和绩效考核制度，确保投入落实。
（二）关于管理体制问题
管理体制是高等职业教育面临的最大的体制性障碍，由于管理主体的差异和政府对高职院校管理过多等原因，高职院校的办学活力受到制约，其发展必须突破管理体制障碍，走制度创新之路。
1、问题思考
第一，管理主体不同，院校发展不平衡。目前我国高职院校管理主体出现多元多层级特点。从归口部门来看，有教育行政部门、劳动部门、行业主管部门和企业；从归口的层级来看，有省级、地市级，央企和省属企业。由于管理主体多元多层次性，经费投入出现差异，造成院校发展不平衡。从主管部门来看，教育部门主管的高职院校好于行业和企业主管的；从所属区域来看，省属高职好于地市级高职；从企业行业效益来看，央企主管的高职好于省企主管的高职。例如，很多位于地级市高职院校，在管理上属于省市共建、以市为主的管理体制。由于地市一级教育行政管理部门比较重视基础教育和中等职业教育，地方政府事务众多，一些主管领导又不愿意花时间听取汇报，往往一事请示几年不予研究，丧失学校发展机遇，严重影响学校发展。还有一些省属企业举办的高职院校办学步履维艰，企业对学校的投入只能量力而行，学校大多靠收取学费和培训费维持生存，内涵建设受到严重影响。
第二，政府管得过多、过细。一些学员反映，政府对高职院校管理的一个弊端，就是直接干预学校的教育教学工作，即使文件规定给出的培养模式是指导意见，但在评估时仍然按照指导的模型给出具体意见；上级部门对学校权力约束太紧，有些行政管理部门的小干部都可以对校长们指手画脚，根由是行政管理部门把握着资源。
2、政策建议
第一，落实政府主体职责，实行分级管理。鉴于高职主体责任不明确，保障条件不落实等问题，学员们建议进一步明确发展高等职业教育的主体是政府，责任在各级政府；各级政府要像重视基础教育一样重视职业技术教育，切实加强对职业技术教育工作的领导；把高职教育与义务教育、高中阶段教育、学前教育的发展一并纳入党政主要领导的政绩考核，考核内容是政府对高等职业教育的经费投入，对没有履行职责的，追究党政主要领导的责任。
第二，转变政府职能，建立服务型政府，发挥统筹、规划、规范和督查等功能。学员们认为国家和省级教育行政部门应在院校布局、专业结构调整、办学层次和招生比例等方面进行统筹规划，避免教育投入无序重复，教育资源无端浪费；建议成立国务院高等职业教育领导小组，成员包括教育部、人力资源和社会保障部、财政部、农业部、工业和信息产业化部等涉及高职教育发展的相关部门组成，由国务院领导任组长，下设办公室，办公室设在教育部，定期听取和协调高职教育改革和发展面临的突出问题，特别是涉及到仅靠院校自身解决不了的关键问题，比如专业教学标准制定、校企合作、实习就业等方面，进行综合协调，形成合力，共同推进高职教育发展。各级教育行政部门应规范高校的办学行为，切实加强对民办高职院校的监管，对追求功利、盲目扩张、违规招生、乱收费、乱花钱和内部管理混乱的现象应予以查处和限期整改。
（三）关于高等职业教育体系问题
建立现代职教体系是当前职业教育改革的重要内容，在高等职业教育体系建设方面，高职院校领导进行了深入思考。
1、问题思考
第一，技术进步增加对高端技术人才需求。当前,我国已经基本形成了学历教育与职业培训并举、形式多样、灵活开放、有中国特色的职业教育体系框架。但是随着高新技术产业的快速发展，高技能人才需求量不断扩大，对我国高等职业教育体系提出了挑战，即高等职业教育不能仅仅停留在专科层次，而要培养专业学士、专业硕士和专业博士，才能适应技术进步对高端技能型人才的需要。
第二，社会偏见影响高职生源。社会对人才需求有一定的结构，这决定了教育体系必须结构合理，不可能所有的高职都升本。但是很多高职，尤其是示范性高职办学特色明显、教育质量高、就业形势好，第一志愿报考人数与录取分数远远超过了部分三本甚至二本，但是由于社会、家长和学生对高学历要求，往往不愿意选择高职。因此，高职院校很难压抑升本的愿望。
2、政策建议
第一，拓宽衔接与沟通的道路。目前教育部对五年一贯制、中职升高职、高职升本科的三种中高职衔接教育招生，给定了三个５％的计划政策。这个比例与学校、企业和学生的期望值有很大差距。学员们建议逐步加大中高职衔接、高职本科衔接５％的招生计划比例；给予高职更大的考试招生和办学自主权，完善高职院校对口单招、单独招生、注册入学和高职对接中职的保送制度；研究与确立与中职教育衔接的教学目标、课程和评价机制。
第二，允许高职某些专业举办本科层次学历教育。有学员建立由教育部统一遴选部分办学条件优越、培养质量高的高职院校的强势专业办本科；有学员建议为各层次教育设定指标，达到某层次标准就可以举办相应层次教育；也有学员建议如果高职院校升本或试办本科，一定从政策制度标准及程序方面作好统筹规划，不然最好不要开口子。
第三，在职教法修订中确立现代职业教育体系。新修订的《职业教育法》应明确职业学校教育包括初等、中等和高等职业学校教育。其中，高等职业教育包括专科、本科、硕士和博士学历教育，实施机构可以是高职院校也可以是普通高校。
二、高职院校发展需要解决的其他问题
除了经费投入、管理体制和高等职业教育体系三个主要问题之外，学员们还关注以下几方面问题。
（一）外部环境
文凭的“高消费”挤压了高职毕业生的就业空间。不少地方规定报考公务员的起点学历为本科，很多用人单位明确非本科不要。为改善高职院校发展的外部环境，学员们建议加强宣传，引导全社会、家长和学生转变观念，树立正确的教育观、人才观和择业观；完善劳动准入制度，营造重技能、轻学历的社会氛围；各级教育行政部门要充分运用好国家现有的有关政策，并制定相关的优惠政策和措施，鼓励高中毕业生就读高职院校；从法律角度赋予高职毕业生以相应的社会地位，提高高职的社会地位。
（二）行业指导
行业是建设现代职教体系的重要力量，是连接教育与产业的桥梁、纽带，强化行业指导是职业教育提升服务能力的重要保证。实际上，高职发展中出现了“教育部门热，行业企业冷”的现象。学员们建议，一要界定清楚行业概念，区分行业政府部门、行业组织和协会等。二是明确行业指导内容：发布行业用工信息和需求状况；制订行业用工标准；确立行业门槛，统一管理职业资格证书考核；规范行业对校企合作、职教集团等的要求。
（三）招生制度
当前在招生录取程序上，高职高专处在最后一个批次招生，接收的到多是“末流生源”，并与“三本”院校存在生源竞争。这种录取方式对高职生源质量，及家长、学生对高职的看法有很大影响。此外，有些省份采用春秋两季招生，春季招生院校主要是高职，秋季招生时学生可以本科、高职兼报。这种政策导致春季招的学生很可能会流失。学员们建议改革和完善高职招生制度，如采用与三本平行投档；增加自主招生、对口单招的比例；大胆尝试注册入学等招生方式。
（四）师资队伍
加强“双师型”教师队伍建设是提高高职教育质量的关键。但是一些学员反映，有关部门对教师准入干扰大，学校想进的、特别是“双师型”教师进不来，不愿意进的老师又拒绝不了。此外，高职院校教师整体素质不高，对高职专业课教师的评聘标准与普通本科一样，不符合高职院校教师的特点。学员们建议要加大对高职院校教师的培养和培训力度；建立和完善高职教师准入标准，明确学校聘请社会上能工巧匠为教师的权利，并给予一定的编制留住他们；建立适合职业院校特点的教师评聘制度；参照中职教师工资标准高于普高教师10%的规定制定高职院校教师工资标准。
（五）校企合作
在校企合作方面，学员们建议制订完善校企合作条例，明确企业责任、权利和义务，调动企业积极性，大力推动校企合作。对于举办职业院校的企业，应将企业的办学经费投入作为税前列支，企业上缴的教育附加费等费用应部分返回企业所办的院校，作为办学经费的补充，对承担顶岗实习或接受教师和学生实习实训的企业应予以税收减免或补贴。
（六）院校评估
评估对规范高职院校办学行为起到十分积极的作用，但是目前的评估标准和评估方式不完全符合高职院校办学特点和规律，如按照工科标准评估文科专业办学标准等。学员们建议实行分类评估，按照新办学校和老学校、不同行业学校、文科、工科和理科专业等方面特点制定不同的评估指标与办法；实行第三方评估制度；邀请行业专家参加评估；将评估结果与经费投入相挂钩。
（七）中高职衔接
做好中高职衔接有利增加高职教育吸引力，有利提高高技能人才培养的针对性，有利于提升职业教育服务社会经济发展的能力。学员们建议，一是做好顶层设计，建立政府主导，高职引领、中职主动、行业企业参与的运行机制；二是实现培养目标、专业设置和课程、教学条件和招生考试评价对接。
（八）高职院校领导干部培训
高职院校校级党政领导干部主要来自政府、企业、普通高校或是升格前中专，他们期待及时转变观念，以更好地领导高职院校健康发展。学员们提出主管部门要对学校领导加强培训，提升素质，适应要求；还应加强对高职院校校级领导干部中副职的培训；增加海外考察项目，拓展眼界。
（执笔人：佛朝晖）
