高等学校行政化问题调查

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高等学校行政化问题调查

发布时间：2012年04月09日

《教育规划纲要》第一次提出了建立现代大学制度的目标，而去除高等教育管理中的“行政化”现象，理顺政府与高校的关系，以及内部行政与学术权力的关系，是实现这个目标的基本要求之一。此次我们以第41期高校领导干部进修班学员为对象组织问卷，调研各位高校领导对这个问题的看法和建议。本次问卷回收82份有效问卷，其中部属高校28份，占34%；省属高校51份，占62%；市属高校3份，占4%；学校分布在17个省份。现以简报形式将调查结果汇总如下。

一、高等学校行政化的具体表现

根据学员讨论，行政化主要是指政府过度干预高校内部事务，以及高校内部行政权力不适当管理学术事务两种表现。我们对学员们反映比较集中的行政化表现做了归类，政府管理高校的行政化行为主要集中在事业发展规划、资源配置，以及管理高校三方面，高校内部行政化行为主要集中在机构、人事等资源配置、重大事务决策和组织文化行为三方面。问卷设计中就具体行政化表现请学员做判断，有55人回答了这部分问题。以下是调查结果。

表1关于高校发展的行政化现象

具体现象	是否影响贵校	是否属于行政化
上级主管部门下达各种发展指标	81.8%	76.4%
非专业出身的上级主管部门领导经常发表讲话指示高校如何发展	72.7%	74.5%
上级主管部门忽视中国特色，一味“嫁接”西方高校管理理念	54.5%	43.6%
上级主管部门决定高校合并转	54.5%	78.2%

表2关于高校资源配置的行政化现象

具体现象	是否影响贵校	是否属于行政化
高校领导职数由政府确定	60.0%	67.3%
高校人事编制由政府核定	92.7%	87.3%
各部委各司局都有资源配置权	61.8%	63.6%
资源配置规则不透明，高校纷纷“跑部钱进”	83.6%	100.0%
政府统一管理高校的高级职称评审	60.0%	94.5%

表3关于宏观指导和管理高校的行政化现象

具体现象	是否影响贵校	是否属于行政化
在各种高校工作会议上学校领导座次排位；	49.1%	61.8%
政府任命高校领导；	63.6%	60.0%
高校上级主管部门向高校选派中层干部；	56.4%	69.1%
特别设立副部长级别的高校；	36.4%	50.9%
学校频繁接待政府的各类工作考察；	69.1%	58.2%
审批学科点、专业点；	78.2%	81.8%
审批毕业证及学位证；	47.3%	65.5%
要求高校进行岗位聘任及绩效薪酬改革	50.9%	49.1%
高校财务国库集中支付管理制度	50.9%	60.0%

如果将70%以上定义为“大多数认同”，从以上三个列表可以看出，大多数高校领导认为，在政府管理高校过程中，上级主管部门给高校下达具体发展指标、非专业出身的主管领导讲话对高校发展做出指示，以及上级主管部门决定高校的合并转三方面宏观指导高校发展的现象为普遍存在的行政化现象；对高校人事编制由政府决定、资源配置规则不透明导致“跑部钱进”现象、对政府审批学科点和专业点、政府管理高校职称评审等涉及高校资源配置的现象为行政化现象。并且，高校领导普遍认为这些行政化现象，确实影响了高校的发展。

表4高校内部组织及人事设置方面的行政化现象

具体现象	是否在贵校存在	是否属于行政化
高校的各级管理者的行政级别与政府公务员对应；	60.0%	54.5%
高校内部资源都由职能部门分配；	65.5%	54.5%
高校内部的部门设置必须与政府主管部门对应	52.7%	72.7%
高校副职领导分工管辖相互重叠	36.4%	30.9%
干部轮岗制	49.1%	25.5%
因人设岗	32.7%	20.0%

表5高校组织内部决策的行政化现象

具体现象	是否在贵校存在	是否属于行政化
由校长、职能负责人或院长担任校院学术委员会主任	72.7%	30.9%
行政领导影响职称评定委员会的决策	49.1%	50.9%
普通教师无渠道参与管理决策	30.9%	36.4%
教授对学术资源配置没有发言权	27.3%	36.4%
学生校内没有教育质量诉求渠道	30.9%	32.7%
学术委员会讨论的事项由学校党委和校务委员会决定	40.0%	34.5%

表6高校内部组织文化的行政化现象

具体现象	是否在贵校存在	是否属于行政化
高校领导者官僚做派	41.8%	60.0%
高校的普通行政办事人员官僚做派	80.0%	74.5%
教授争相竞聘处级干部位置	63.6%	49.1%
校内开会座次排位	56.4%	49.1%

对于高校内部的行政化现象，高校领导普遍的认同度比较低，只是将高校内部行政部门要与政府相应部门对应设置，以及高校行政办事人员官僚做派认同为行政化现象。或许高校领导普遍将行政化现象的存在指认为外部原因有关，内省不足。但是，高校内部普遍存在以下现象（达到60%以上）：各级管理者的行政级别与政府公务员对应；高校内部资源都由职能部门分配；由校长、职能负责人或院长担任校院学术委员会主任；高校的普通行政办事人员官僚做派；教授争相竞聘处级干部位置四类现象。

二、破除高等学校行政化的必要性

大家认为，高等学校行政化实际是高等教育行政管理行为泛化的表现，高等教育需要行政管理，但不能方方面面都由行政说了算。去行政化，不是不要行政，而是去掉行政管理不合理的部分。

在市场经济条件下，高等教育需要更多的主动性，去为国家和社会提供专业的学术服务。而政府的过多行政干预会延误和错位应对这种市场不断变化的需求。而且在市场经济条件下，高校已经成为相对独立的发展主体，许多高校已经建立了各种社会资源共享关系和服务合作关系，为社会和国家做出应有的贡献。高校主动和积极的适应市场经济，需要相对独立自主的管理权限，来应对市场变化的需要；同时，内部也需要破除行政化的弊端，不断提高运行效率，为学术发展服务。

调查显示，大部分高校都建立了社会多方合作关系。如下表显示，大部分部属高校都与国内外学术机构、本地政府以及产业建立了广泛联系。地方高校在这些联系方面也毫不逊色，特别是在国际化和产业企业对接方面，也是全面的开放和主动。这都说明，我国高等学校贴近市场，贴近社会需要，已经成为普遍的主动行为。这需要高校能够成为市场主体的制度支撑，放权给高校比较合理的自主权，是高校更好更有效的为社会服务的激励制度。

表7高校建立的社会合作关系情况

	国内大学等学术机构	国外大学等学术机构	省域内地方政府	省域外地方政府	省域内企业	全国性企业	社区
部属高校	71.4%	82.1%	78.6%	57.1%	78.6%	67.9%	28.6%
省属高校	54.9%	64.7%	56.9%	15.7%	70.6%	27.5%	19.6%

这种主动适应社会发展的态势，还可以从高校所关注的发展评价中可以看出。当前对高等学校发展的评价呈现丰富和多样性，不仅有政府的评价，还有来自社会的排行榜、社会声誉口碑等无形评价。调查显示，目前高校不仅看重政府和社会的一些正式评估，更看重市场口碑和声誉等无形评价。

下表显示，部属高校看重（以超过50%为重要性显示度）政府评价方式有：主管政府对学校的综合评价指标，政府对学科和重点实验室的评估，教学水平评估，国家级奖项。看重市场评价的方式有：校友的回馈，毕业生、生源市场，行业、国际学术声誉。

地方高校看重的政府评价方式有：主管政府对学校的综合评价指标，各级政府对办学水平的评估，国家级奖项，校友反馈，毕业生口碑，生源市场口碑。

显然，部属高校更看重学术水平的评价，地方高校更看重办学水平和质量的评价。并且，市场的评价都成为高校发展的主要风向标，政府不再是唯一影响发展的指导方面。

表8高校发展评价

	政府领导对学校工作的表扬	主管政府对学校领导的政绩评价	主管政府对学校的综合评价指标	各级政府对办学水平的评估	政府对学科、实验室的评估	教学水平评估
部属高校	25.00%	39.30%	57.10%	46.40%	67.90%	53.60%
省属高校	21.60%	37.30%	68.60%	66.70%	47.10%	47.10%
	拥有的人才数量	国家级奖项	校友的回馈	毕业生口碑	生源市场口碑	行业口碑
部属高校	42.90%	85.70%	64.30%	64.30%	64.30%	60.70%
省属高校	35.30%	64.70%	49.00%	78.40%	60.80%	41.20%
	学校社区口碑	高校综合排名	学科排名	科研经费排名	国际学术声誉
部属高校	17.90%	64.30%	71.40%	46.40%	71.40%
省属高校	27.50%	39.20%	45.10%	25.50%	23.50%

在高校内部，实际上也正在形成行政权力和学术权力对学术事务决策的分工。2007年，国家教育行政学院的一项调查表明（如下表8），在高校内部，凡是涉及实际资源配置的学术事务，行政权力都占主导影响地位，而不涉及资源配置的学术事务，都基本由学术权力来决定。

表9　2007年的调查：行政权力和学术权力对高校学术事务的影响力

学术事务	行政权力影响力	学术权力影响力
研究生学位论文	0.253	0.747
培养方案的确定	0.397	0.603
课程开设	0.407	0.593
教师职称评定	0.413	0.587
学科发展	0.502	0.498
专业设置	0.511	0.489
重要学术岗位聘任	0.568	0.432
人才引进	0.587	0.413
基层组织的设置	0.596	0.404

注：本表来源于刘亚荣，我国高校学术自主权变迁的实证研究，《高等教育研究》2008年7期

本次做了同样的调查，结果与2007年情况对照表明，高校内部的学术事务正在逐步回归学术权力，行政权力起主要作用的学术事务正在减少，例如2007年行政权力影响力在0.5以上的有五项事务，到现在下降为三项事务，并且只有学科重点及资源配置超过0.5。

表10 2012年调查：行政权力和学术权力对高校学术事务的影响力

学术事务	行政权力影响力	学术权力影响力
研究生学位论文	0.21	0.79
教师职称评定	0.31	0.69
课程设置	0.34	0.66
培养方案	0.38	0.62
基层学术机构的设置	0.43	0.57
重要学术岗位聘任	0.45	0.55
人才引进	0.50	0.50
专业设置	0.50	0.50
学科重点及资源配置	0.54	0.46

以上调查说明，高等学校正在市场经济的大潮推动下，主动发挥着越来越重要的服务功能。为适应这种功能需要，一方面高等学校需要合理的独立自主权，并且，市场对高校发展的评价也成为高校的动力。另一方面，高校内部的权力结构也在发生变化，专业化决策的权重越来越重，并且主导着高校的发展。

三、高等学校去行政化的路径

大家认为，高等学校行政化的现象确实存在，但是当前一些去行政化的途径还值得商榷。通过问卷和访谈，本期高校领导对于减少行政化弊端的主要观点是，社会环境和政府行政化干预，是造成高等学校行政化的主要原因。去除行政化，首先要减少上级主管部门的行政干预，给予高校相对明确的自主发展空间，而不是从行政化的最基层高校入手。

那么，高校领导认为政府与高校之间的管理边界如何界定？问卷调查显示：

（1）涉及高校发展方面，有62.2%的领导认为政府应该评估学校办学水平；有47.6%的领导认为政府应该决定学校的使命及发展规划；有43.9%认为政府应该审批学校发展规划；有36.6%的领导认为政府应该规定学校设置、撤并；有34.1%的领导认为政府应该决定学校的规格层次和类型。而对校园规划、人事编制等，很少人认为应该由政府负责。

（2）涉及高校资源配置方面，有76.8%的领导认为，政府要负责对高校的日常经常费拨款；有53.6%的领导认为，政府应该负责学校的基础建设；而对教师职称评审、领导职数、学校内部二级机构设置、职称评定和学费水平，很少人认为应该由政府负责。

（3）设计高校内部领导和管理方面，有78%的领导认为政府应该负责任命校长和书记；有39%的领导认为，政府应该任命学校副职领导；有21%的领导认为，政府应该负责学校的招生计划；其余关于学科发展特色、教材选用、发毕业证、发学位证、毕业生就业、教学管理、教师聘用及薪酬设计、专业设置、学位点设置、机构设置和招生等事务，都认为是高校自主管理范畴。

对于是否去除高校领导行政级别，学员们认为，简单的去除会更加影响高校在社会上的影响力，是本末倒置的一种做法。问卷调查显示，有82.3%的校长认为应该保留校长行政级别。之所以保留校长级别，有73.5%的人认为学校对外交往到处都需要行政级别；有68.7%的认为是高校在参政议政中发声的需要； 31.3%的人认为社会以官本位评价人的身份高低；31.3%的人认为，级别越高，可以接触到的信息越广；33.7%的人认为有利于为学校网罗社会资源。因此，可以说社会对行政级别的普遍认同度，是高校行政化的制度基础。

对于高校领导放弃科研，走专业化和职业化发展路径，仅有27%领导认为，高校领导应该放弃科研；而有55%的人认为只要安排好，不会影响行政工作；但是，有62%的人明确认为高校领导可以从事科研，但是不能利用职务之便争抢学校资源；还有24%的人认为这是利用职务之便；认为领导什么好处都不想放弃的占16%。这个结果表明，当前高校领导职业化还远达不到共同接受的程度。

综上所述，高等学校行政化更多的是一种社会通行制度的影响结果，而不是高等教育内部特有的现象。但是，由于高等教育学术特性，行政化确实影响了高等教育有效的发展，需要一定程度的规避这种影响。其中，政府明确授权，赋予高等学校明确的发展权力；高校内部也要逐步改革，将更多的专业学术事务交由学术权力来决策，保证资源配置围绕学术事务发展来进行。

（执笔人：刘亚荣）